Ljubljanska pobuda- instant besedilo iz konzerv preteklih pogodb

Ljubljanska pobuda bo morda Slovencem dala občutek pripadnosti evropski družini in soodgovornosti za evropski projekt. Del politične kampanje Predsednika Republike pa je (žal) svetlobna leta oddaljen od potencialne nove Ustave za Evropsko unijo.

Opravljena je bila predstavitev, spisana so bila sporočila za javnost, podane izjave in nastalo je pričakovano število prispevkov v slovenskih medijih. Ljubljanska pobuda kot del politične kampanje; kot dokument, ki bo postal nova Ustava za EU; kot nekaj, kar je nastalo na sprehodu državotvornih Slovencev; iniciative, ki jo je podprl Predsednik Republike.

V dežju notranjepolitičnih analiz, smo pripravili evropski vpogled v vsebino besedila Ljubljanske pobude  (The New Draft Treaty for the Constitution of the European Union).

Nedržavna federacija, ki temelji na ohranjanju držav članic? 

Prvo pravilo komuniciranja je, da vemo, kaj želimo z besedilom sporočiti. Vnaprej. Morda je bil namen Ljubljanske pobude, da državljanom Slovenije in voditeljem EU sporoči, da nam ni vseeno za evropski projekt. Kakšen pa bi ta evropski projekt naj izgledal, pa je manj jasno. Kajti globlje, kot kopljemo po besedilu predloga pogodbe in jo primerjamo z izjavami za javnost, manj jasno je, ali avtorji podpirajo federalno ureditev EU, ali želijo integracijo na meddržavni ravni. Na to nakazuje tudi izjava, da naj bi bila Evropska unija “nedržavna federacija, ki temelji /med drugim/ na ohranjanju držav članic“. Kako lahko avtonomne države oblikujejo nedržavno federacijo, ostaja skrivnost.

Kako lahko avtonomne države oblikujejo nedržavno federacijo, ostaja skrivnost.

V besedilu predloga pogodbe se nenehno tepeta koncepta federalizma (delno po vzoru ZDA) in medvladnega sodelovanja (kot klasična mednarodna organizacija). To sicer ni nič nenavadnega za “sui generis” organizacijo EU. Vendar bi se dokument z naslovom Ustava za Evropo, morda moral jasneje opredeliti.

Elementi federalne Evropske unije izstopajo predvsem na ravni institucionalnega okvirja:

• Neposredno izvoljen Predsednik Evropske unije (4. poglavje), ki skupaj s svojim kabinetom predstavlja glavno izvršilno funkcijo. “Ukinitev” Evropske komisije hkrati na Predsednika prenese tudi nalogo predloga zakonodajnih aktov Unije. Hkrati je dolžan Parlamentu poročati o upravljanju proračuna.
• Dvodomni Evropski parlament (3. poglavje), v katerem bi bili zastopani tako državljani (preko neposredno izvoljenih poslancev v Skupščini državljanov Evrope) kot tudi države članice (po dva predstavnika vsake države članice v Svetu evropskih držav).
• Določitev “navadnega zakonodajnega postopka” kot centralnega načina sprejemanja odločitev. Predlagan postopek bi v praksi verjetno deloval podobno kot trenutni navadni način sprejemanja odločitev v večini primerov skupnih politik. Na pobudo Predsednika, bi morala zakonodajni akt sprejeti oba doma Evropskega parlamenta.
• Razdelan sistem sodne veje oblasti, kjer Sodišče Evropske unije hkrati opravlja nalogo vrhovnega in ustavnega sodišča (5. poglavje).
• Evropska unija bi se financirala izključno iz lastnih virov (122. člen), kar je pomemben korak k avtonomiji proračuna. Na žalost pa besedilo ne razloži, kaj bi naj ti lastni viri dejansko predstavljali. Trenutno se levji delež proračuna EU financira iz uvoznih dajatev, deleža DDV iz posameznih držav članic in prispevka držav članic na podlagi njihovega BDP.

Po drugi strani pa na področju pristojnosti Unije besedilo naredi izjemno nejasen korak naprej/vstran:

• Izključnim pristojnostim Unije, ki po Lizbonski pogodbi zajemajo carinsko unijo, politiko konkurence, monetarno politiko v državah z Evrom, skupno trgovinsko politiko in pravila ohranjanja morskih bioloških virov so avtorji Ljubljanske pobude dodali še nadzor zunanjih meja Unije in območje svobode in varnosti, raziskovanje vesolja ter jedrsko energijo.
• Deljenim pristojnostim Unije in držav članic* so avtorji Ljubljanske pogodbe odvzeli socialno politiko, kmetijstvo in ribištvo ter območje svobode, varnosti in pravice (dodano k izključnim kompetencam). Hkrati pa so v deljene kompetence Unije dodali zunanje zadeve ter varnost in obrambo.
• Kompetence, ki so izvzete v Ljubljanski pobudi pa so poleg zgoraj omenjenih še varovanje in izboljšanje človekovega zdravja, industrija, kultura, turizem, izobraževanje (le delno zajeto pod skupno trgovinsko politiko), poklicno usposabljanje, mladina in šport, civilna zaščita, upravno sodelovanje.

Kategorizacija kompetenc se zdi malone zmedena, čeprav so morda v razmejitvi avtorji zajeli duh časa masovnega prihoda beguncev v Evropo. Le nekaj (neizčrpnih) komentarjev:

• Avtorji se niso odločili, da bi Uniji dali enoten glas v mednarodni politiki (skupna zunanja in obrambna politika je v deljeni pristojnosti). Celotno zunanje delovanje se zdi reakcija na trenutno begunsko problematiko in se zadovoljuje z očitno nemočjo Unije v svetovni politiki velesil. Slednja bo ob nastopu novega ameriškega predsednika postala še pomembnejše igrišče, kjer bi enoten in močen glas iz Evrope lahko igral pomembno vlogo.
• Prav tako je težko razumeti sinhronijo in ločevanje energetske politike na dva dela – klasična energetska politika ostaja v deljeni pristojnosti, čeprav že nekaj časa delamo na oblikovanju skupnega energetskega trga (zato je bila ustanovljena tudi agencija ACER s sedežem v Ljubljani), med tem, ko jedrska energija, ki se trenutno izvaja še vedno v okviru čisto posebne pogodbe Euratom, poskoči v izključno pristojnost.
• Nikjer v besedilu ne pojavi omemba skupne kmetijske politike, ki je, kot verjetno vsi vemo, tista tradicionalna gospa, ki sicer počrpa tretjino proračuna, vendar je razlog, da Francozi še vztrajajo v dialogu z Nemci. Kakršnakoli Ustava za EU, pa naj bo še tako uravnotežena, bi najverjetneje izzvala ponovno “krizo praznega stola” s strani (vsaj) francoske delegacije. In, ko gre za dokument, ki ga morajo sprejeti vse države članice, si enostavno ne moremo privoščiti, da je en stol prazen.
• Z izvzetjem sodelovanja, pa naj bo še tako ohlapno, na področju kulture, turizma in izobraževanja avtorji ignorirajo prav tiste mehke politike, ki lahko na daljši rok dejansko oblikujejo neko trdnejšo skupno evropsko identiteto. Pomislimo le na program Erasmus.

Čeprav besedilo vsebuje skoraj vse ključne koncepte (od subsidiarnosti dalje), pa celoten dokument ob bolj podrobnem branju izpade kot nekakšen copy-paste obeh pogodb, ki sestavljata trenutno Lizbonsko pogodbo** ter nekaterih novih starih idej iz časa Roberta Schumana in Jeana Monneta. Besedilo kaže predvsem na duh časa – begunsko krizo – in izgleda kot iskanje rešitve za organizacijo kaotičnega nadzora skupnih meja in poizkusa sinhronizacije azilnih sistemov. Nikakršnega govora o ambicioznem pristopu k nadgradnji integracij, za katerega bi potrebovali novo temeljno pogodbo, kaj šele Ustavo.

Visokoleteče besede za instant učinek

Morda so avtorji besedila Ljubljanske iniciative (namenoma) pozabili, da se je na ravni Evropske unije nekoč že poskušala sprejeti Ustavna pogodba. In, da ji takrat, v dosti bolj mirnih časih, ko nismo bili pod pritiskom gospodarske krize, migracij, Brexita in novega ameriškega predsednika, ni uspelo. Ustavna pogodba je bila zamišljena kot resnični ustanovni akt Unije. Za razliko od Ljubljanske pobude, ki pa besedo in funkcijo Ustave v veliki meri diskreditira s svojo formo in vsebino.

Morda bi nekateri temu rekli dober PR, strokovnjaki za evropske zadeve, pa smo se ob velikih pričakovanjih, ki jih naslov dokumenta napoveduje, ob prebiranju vsebine le kislo nasmehnili. Upajmo, da bodo predstavniki drugih držav članic manj razočarani, ko bodo prebrali instant vsebino iniciative.

Pričakujejo boljši kompromis med enotnostjo navzven in avtonomnostjo navznoter? Resnično?

Evropski voditelji se navadno odločijo za pogajanja o novi temeljni pogodbi takrat, ko pričakujejo, da je lahko nov kompromis boljši od obstoječega. To je tudi nekakšna temeljna logika vsakih pogajanj – dogovarjati se je smiselno le takrat, ko bo izid boljši od obstoječega stanja.

Pisci Ljubljanske pobude bi zatorej po zgornji logiki pričakovali, da bo nov kompromis našel boljše ravnovesje med avtonomijo držav članic in enotno zunanjepolitično unijo, kot ga trenutno vzdržuje Lizbonska pogodba. In čeprav je res, da je pospešek evropskim integracijam velikokrat posledica nekakšne krize, pa si je v trenutni situaciji (beri: kriza, begunci, evroskeptični politiki na čelu držav, predsedniške volitve v Franciji, Brexit, Trump itd.) težko predstavljati, da se bodo šefi držav članic zbrali na novi Konvenciji za Evropo in v kratkem izpogajali besedilo nove temeljne pogodbe, ki pa bi jo bilo nato potrebno še ratificirati v vsaki državi članici posebej. Bolj verjetno je, da se bodo poslužili metod “skozi zadnja vrata” in nekatere politike (beri: nadzor zunanjih meja, morda tudi skupno varnostno in obrambno politiko) okrepili na manj pompozen, a bolj učinkovit način.

Narediti Slovence bolj evropske

Morda pa bo Ljubljanska pobuda vendarle naredila korak naprej pri državljanih Evrope. Predvsem tistih, ki živimo v Sloveniji. Odprla je namreč, vsaj začasno, razpravo o tem, kakšno Evropo želimo. Slovenkam in Slovencem je morda dala kanček občutka soodgovornosti za oblikovanje uspešne Evropske unije, katere del je tudi naša država. Federalisti in podporniki medvladnega sodelovanja bi se kljub vsem razlikam verjetno vedno znova strinjali, da je moč držav članic odvisna od moči Unije… in obratno.

* V Lizbonski pogodbi so deljene kompetence na področjih: (a) notranji trg, (b) socialna politika, (c) ekonomska, socialna in teritorialna kohezija, (d) kmetijstvo in ribištvo, razen ohranjanja morskih bioloških virov, e) okolje, (f) varstvo potrošnikov, (g) promet, (h) vseevropska omrežja, (i) energija, (j) območje svobode, varnosti in pravice, (k) skupna skrb za varnost na področju javnega zdravja.

**Lizbonska pogodba je sestavljena iz Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije. Več o osnovnih pojmih in konceptih EU lahko preberete v rubriki ABCDEU.

Avtorica: Špela Majcen Marušič. Prispevek je osebno mnenje avtorice.