Vloga Državnega zbora v zadevah EU

piše Sabina Lange

V petek 12. 12. 2014 je evropska komisarka Violeta Bulc prisostvovala skupnemu zasedanju štirih odborov državnega zbora, sprejel pa jo je tudi predsednik Državnega zbora, dr. Milan Brglez. Obisk Bulčeve je v skladu z napovedjo predsednika komisije, g. Jeana Clauda Junckerja, da bo njegova komisija bolj politična (o čemer smo pisali že tukaj) in da bo gojila tesnejše stike z državami članicami, zlasti prek obiskov v nacionalnih parlamentih.

Bulčeva je poslancem DZ-ja predstavila naložbeni načrt Evropske komisije, povedala pa tudi, da komisarji nimajo vpliva na izbiro projektov. A ga ima DZ? Kakšna sploh je vloga nacionalnih parlamentov v EU? A gre za neposredni odnos med nacionalnimi parlamenti in EU ali delujejo nacionalni parlamenti prek vlad držav članic? Kaj si je obetati od pogostejših obiskov slovenske komisarke ali drugih komisarjev v DZ? V nadaljevanju odgovarjamo na ta vprašanja.

Nacionalnim parlamentom držav članic EU je v zakonodajnih postopkih EU skladno s Pogodbo iz Lizbone (člena 5(3)(2) in člena 12(a)(b) Pogodbe o EU, in Protokola št. 1 in 2 k Pogodbi iz Lizbone) dodeljena vloga pri nadzoru spoštovanja načela subsidiarnosti v osnutkih zakonodajnih aktov. Poenostavljeno povedano, imajo nacionalni parlamenti pravico izdati t.i. obrazloženo mnenje v roku osmih tednov po prejetju predloga Komisije, v katerem dajo Komisiji vedeti, da je po njihovem mnenju s predlaganim aktom prekoračila svoje pristojnosti oz. da je vstopila na področje njihovih zakonodajnih pristojnosti. Ta pravica in pripadajoč postopek so bili uvedeni s Pogodbo iz Lizbone. Če tretjina nacionalnih parlamentov pošlje obrazloženo mnenje, pri čemer ima vsaka država dva glasova, ki si ju med seboj lahko razdelita zgornji in spodnji dom (v Sloveniji oba glasova pripadata DZ), mora Komisija ponovno pregledati svoj osnutek in pojasniti svoje stališče, če nadaljuje s postopkom ali ne. To v žargonu imenujemo ‘rumeni karton’. V primeru, da več kot polovica nacionalnih parlamentov izrazi nezadovoljstvo z upoštevanjem načela subsidiarnosti, ‘oranžni karton’, lahko nadaljnji postopek blokirata ali evropski parlament ali Svet, če komisija odloči, da nadaljuje s postopkom. V petih letih od začetka veljave Pogodbe iz Lizbone je prišlo do dveh ‘rumenih kartonov’. V prvem primeru, predlogu uredbe o uveljavljanju pravice do kolektivnih ukrepov v okviru svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev (COM(2012)130) je Komisija svoj predlog vzela iz obravnave, v drugem se je odločila za nadaljevanje. DZ je s svojim ‘vetom’ sodeloval v drugem primeru, v primeru uredbe o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva (COM (2013)534).

Za pet let v življenju Unije, v času, ko je bilo obravnavanih 658 zakonodajnih aktov, se zdi ta vloga nacionalnih parlamentov skoraj zanemarljiva. Kaj pa če nacionalni parlamenti sicer pripoznajo, da je predlog v pristojnosti Komisije, vendar imajo o njem vsebinsko mnenje? Kaj, če bi želeli sporočiti komisiji svoje mnenje o predlogu v celoti ali o posameznem vidiku, npr. predstaviti Komisiji način reševanja določene situacije v posamezni državi ali opozoriti na težave, ki bi jih določen predlog povzročil? V prvi vrsti je to sicer naloga vlad držav članic v Svetu, da uveljavljajo nacionalne interese, vendar je v okviru t.i. političnega dialoga z nacionalnimi parlamenti že prejšnja Komisija spodbujala nacionalne parlamente k vsebinskemu dialogu. Na teh začetkih prejšnje Komisije gradi sedanja Komisija in v tej luči, ter tudi širše, v luči strateškega dialoga, je treba gledati obiske komisarke v DZ. V širšem kontekstu (prepotrebne) legitimacije Unije v očeh državljanov, so stiki med Komisijo in demokratično izvoljenimi predstavniki v nacionalnih parlamentih, tudi način, kako državljanom redno približati Komisijo in njeno delovanje.

Glede na to, da je vlada tista, ki zastopa interese države v Svetu, je torej ključno vprašanje, kako sodelujeta zakonodajna in izvršna oblast. Organizacija tega sodelovanja je prepuščena vsaki državi članici. V nekaterih primerih je to sodelovanje tesnejše (recimo v nordijskih državah), spet v drugih ima izvršna oblast zelo proste roke (zlasti v nekaterih starejših/prvotnih državah članicah, ki so svoje sodelovanje izoblikovale po vzoru delitve dela v zadevah zunanje politike).

Vlogo DZ v zadevah EU ureja Ustava (člen 3a, odst. 4) in Zakon o odnosih med državnim zborom in vlado v zadevah EU (ZSDZVZEU). Poslovnik DZ (čl. 154) ureja delovanje DZ v zadevah EU. Slovenski sistem spada med tiste, ki vlado zavezujejo k najtesnejšemu sodelovanju z zakonodajno oblastjo, saj vlada v svetu zagovarja stališče Republike Slovenije, kot ga sprejme DZ, oz. v njegovem imenu Odbor za zadeve EU (OZEU) v DZ. To pomeni, da mora vlada v nekaj tednih po prejetju predloga s strani Komisije (ali drugega predlagatelja v nekaterih specifičnih primerih) OZEU in sektorskemu odboru predstaviti (pisno, lahko tudi ustno) svoje stališče do zakonodajnega predloga. OZEU razpravlja o stališču vlade ter glasuje o amandmajih k stališču, ki jih predstavi sektorski odbor, in o lastnih amandmajih ter tako sprejme stališče Republike Slovenije, ki ga vlada zastopa v delovnih organih Sveta in na samih ministrskih srečanjih. Občasno je zaradi razvoja pogajanj v Svetu ali med Svetom in Evropskim parlamentom potrebno prilagoditi stališče Slovenije in v teh primerih vlada pošlje OZEU v obravnavo novo stališče. Ta vidik vključitve DZ v delo vlade v Bruslju je zagotovo najkonkretnejši. Ni pa edini in tudi ne časovno ali številčno najobsežnejši.

Pred vsakim zasedanjem Sveta v Bruslju, in teh je približno sedemdeset na leto, ministri namreč predstavijo OZEU stališča, ki jih bodo zastopali na določenem zasedanju. OZEU sprejme smernice za delovanje vlade in vlada poroča o svojem delovanju (večinoma pisno). Petkove seje OZEU so pogosto zapolnjene prav z nastopi ministrov, ki jih v naslednjem tednu čaka zasedanje v Bruslju (z izjemo zunanjega ministra; za zadeve skupne zunanje in varnostne politike je matično telo odbor za zunanjo politiko in ne OZEU), nanje pa so vabljeni tudi slovenski člani EP.

Kakšen je torej vpliv DZ na izbiro projektov iz naložbenega sklada EU? Ker tukaj ne gre za zakonodajno delovanje in tudi ne za razpravo v Svetu, vpliv DZ spada med preostali dve možnosti sodelovanja med vlado in DZ. Vlada lahko predstavi in prosi DZ za mnenje v katerikoli zadevi iz svoje pristojnosti, prav tako pa lahko DZ razpravlja o katerem koli vprašanju povezanem z EU, in povabi vladne predstavnike, da se udeležijo razprave. Slednji je v prejšnjem mandatu začel v večji meri izkoriščati to možnost in sicer zlasti v primeru razprave pred in po zasedanjih evropskega sveta.

Nacionalni parlamenti in z njimi DZ torej niso neposredni odločevalci v zadevah EU. Imajo omejene možnosti neposredno na ravni EU, zato pa, vsaj DZ, izrazito večjo odgovornost na nacionalni ravni pri oblikovanju stališča, ki ga vlada zagovarja v Svetu in pri oblikovanju smernic za same sestanke sveta na ravni ministrov in tudi pri možnosti podajanja svojega mnenja na katere koli druge zadeve EU. Za izkoriščanje te odgovornosti so potrebni tudi ustrezni viri, strokovna podpora in nenazadnje tudi interes poslancev za zadeve EU. Redni obiski ge. Bulc (in tudi evropskih poslancev) na sejah OZEU znajo zlasti pripomoči k slednjemu.

O avtorici
Dr. Sabina Lange je predavateljica na European Institute of Public Administration v Maastrichtu in zunanja sodelavka Centra za mednarodne odnose na Fakulteti za družbene vede. Dr. Lange je avtorica poglavja o vlogah Državnega zbora in Državnega sveta v Palgrave Handbook on National Parliaments in the European Union, Palgrave Macmillan (uredili Hefftler, Claudia / Christine Neuhold / Olivier Rozenberg / Julie Smith / Wolfgang Wessels, 2014).